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许小年:改革的路线图与公信力
作者:许小年    发布于:2013-01-14 15:29:16    文字:【】【】【

许小年:改革的路线图与公信力

   十八大以后,北京吹来阵阵新风。当新一届的中央领导把目光从西柏坡转向深圳的时候,我们看到了重新启动改革的希望,虽然只是希望。当来自顶层的讲话重提 “摸着石头过河的时候”,有人感到失望,说我们已经摸了30年的石头了,怎么还在摸?但我觉得这是一个进步,至少没有说什么石头是不可以摸的。而在过去我 们知道,有几块石头不能摸,现在又都可以摸了,我觉得这是一个好的信号。当中国经济增长的动力被归功于改革红利的时候,我们感觉到扭转过去十年间国进民退 的趋势已经有了可能性。

  过去十年间,我们片面地追求经济增长,不仅透支了银行和财政,透支了社会和环境,而且透支了政府的公信力,改革停滞不前,甚至出现倒退。随着等 待时间的延长,人们对于政府的改革诚意和能力都产生严重的怀疑。今天在我们在讨论重启改革的时候,如果没有一个大致的路线图和时间表,就很难恢复改革政策 的公信力。而没有公信力的政策无法得到贯彻,民众有可能又会以为是一场高调的空谈。我们知道,如果没有民众的积极参与,改革将一事无成。

  路线图的重要性还在于,和1978年相比,今天的改革要困难得多。社会与经济中出现了各种各样的权贵利益集团,改革势必影响既得利益,阻力可想 而知。改革的第二个困难是缺乏共识。1978年的中国刚刚经历了十年“文革”,在社会大乱和经济濒临崩溃的情况下,人心思变,改革成为党内外的一致共识。 今天的中国比那时富裕了,但如何解决温饱之后的问题,特别是收入分配问题,社会上没有形成共识。改革的难度越大,越是需要一个路线图和时间表以坚定公众的 信心,提高政府改革政策的公信力。

  另一方面,中国改革开放的历史表明,要想事先确定路线图和时间表是非常困难的。中国的农村改革发端于基层,中央及时予以肯定和推广。城镇民营经 济是企业家干出来的,正像小平同志过问“傻子瓜子”事件所表明的,在改革的过程中,政府如果不打压、不禁止就已经很好了。除了涉及国家整体制度时,需要政 府发挥主导作用,例如1990年代中期的财税和外汇改革,中国的改革主要靠基层的试验和实践,政府的作用是及时总结经验,将民间的制度创新变为政策和法 律。

  权衡考虑改革公信力的需要和方案设计的困难,我个人认为路线图宜粗不宜细。实际上也不可能过细,因为制度创新带有很强的偶然性,在市场上有一个 自我调整和自我完善的过程,新制度产生和它的演进过程事先都很难预料。对于顶层来说,最重要的是表明态度,给出方向和目标,以强化改革的公信力。关于时间 表,或许只能是“有头无尾”,比如宣布某项具体改革大概的开始时间,但不限定结束的日期。想要有周全的整体方案、细致的执行步骤,统筹协调,按部就班,循 序渐进地推进改革,这些都是不切实际的幻想,是用计划思维搞改革,不仅不符合中国的改革实际,而且世界上也从来没有成功的先例。

  强化改革的公信力还可以有其他方面的措施,最近已经有不少学者提出了建议,成立独立的“国家改革委员会”,将现在的发改委并入新的改革委。改革 委直接向全国人大或党中央汇报,而不是政府的一个部门。过去十年的一个教训就是改革依赖部门制定案,这些方案几乎没有例外地都强调政府部门的重要性,扩大 部门管制的范围,增加部门掌握的资源,以便最终将部门利益转化为个人利益。历史证明,这是一条以改革为名,而实为部门争权的歪路,今后不能再这样走下去 了。

  国家改革委员会下辖法律、政治和经济三个子委员会,分别负责这三个方面的体制改革。法律体系改革的方向是按照中央的要求,全面落实《宪法》;落 实《宪法》规定的人民代表大会制度,确立各级人大作为唯一的立法机构,收回政府部门的立法权。法律体制改革的另一任务是逐步提高司法的独立性和专业化程 度。政治体制改革的方向是加强民众对官员的监督,制约和平衡政府权力,重新界定政府的职能。我本人不是法律和政治方面的专家,这些课题留待法学家和政治学 家讨论。下面主要讲一下经济体制改革粗略的设想,尽管这些改革都离不开司法和政治体制改革的支持。

  在经济体制改革方面,有几件大事是一定要做的。

  第一,政府退出经济。政府广泛地参与经济活动,不仅效率低下,而且对市场的过度管制和干预构成了腐败的源头。因此,政府退出经济具有提高经济效 率和实现社会公正的双重意义。政府退出经济,就需要改变官员的选拔和任命机制,取消GDP和财政收入作为官员的考核指标,改为群众满意度,这就是政治体制 改革的内容了。

  第二,财税改革。近期需要全面减税,而不是以“结构性减税”为名,有增有减,实际上只增不减。减税的同时要大幅地削减政府支出,特别是投资和冗 员的工资支出。改革的核心任务是在财政的预算和执行方面强化各级人大的作用,严格执行《预算法》,为此必须提高财政的透明度。我们的财政现在是一个黑箱, 外界无从知道,每年收了多少钱,这些钱怎么花,纳税人几乎完全不知情。在人大监督到位的情况下,可适当和逐步增加地方财政的自主性。

  第三,监管改革。“监管”这个词不好,按照它的本意应该叫做“规治”改革,就是规范化治理,而不是监督管理。一说监管,又变成政府管市场、管企 业了。Regulation是“规范化”的意思,企业、个人、市场交易主体的行为要符合规范,根本没有管理的含义,不需要一个机构在那儿管。英文词翻译得 不准,给人们形成一个错误的印象,规治变成了监管。约定俗成,仍叫监管吧,监管改革的原则是,凡市场能做的都交给市场,实行最小监管法,把监管的范围缩到 最小。要提高监管的透明度,监管部门依法监管,不得以监管为名,干预企业的经营。为了减少监管,需要大力发展行业协会和行业组织,凡有可能的地方,均用行 业自律代替行业监管。

  第四,取消国有和民营资本的区别。国有和民营的分类本身就是歧视,资本就是资本,为什么要论血统,要论出身?政府和国有企业退出竞争性行业,开放石油、天然气、电讯、航空、金融、医疗、卫生、教育等国有垄断或国有控制的行业。

  第五,土地制度改革。从确定农民的土地权益入手,允许多种地权的流通,打破政府对土地一级市场的垄断,这对于保护农民利益,降低地价和房价,促进城镇化,释放民间需求都有非常重要的意义。

  最近领导讲“空谈误国”,确实如此,改革需要实干,但我想修改下半段,把“实干兴邦”改成“实干兴民”。因为国和邦都由人和民组成,强国兴邦是手段,终极目标是富民和兴民,也就是提高人的生活水平,实现人的自由和全面地发展。

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